практика

Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период

 

 

Создание основ системы местного самоуправления в Российской Федерации – одно из важнейших достижений демократических реформ конца XХ века. Однако территориальное (местное) самоуправление населения в нашей стране имеет давнюю историю и его формирование всегда было связано с поисками правовых институтов, позволяющих обеспечить наиболее эффективное его функционирование. Сложность решения этой задачи определялось тем, что Россия изначально формировалась как огромная, постоянно растущая, разноплеменная и разнокультурная империя. Любая унифицированная в масштабах всей России система местного управления наталкивалась на разнородные этнокультурные (и даже региональные) традиции управления. То, что было нормой для русского народа, другими народами воспринималось порой как угнетение или послабление. В этих условиях наиболее эффективной воспринималась авторитарная, централизованная система управления, гарантировавшая исполнение приказов Центра в любой части страны и обеспечивающая при этом  сбор податей.  

21 апреля 1785 года императрицей Екатериной II была утверждена «Жалованная грамота городам», фактически положившая начало развитию российского законодательства о местном самоуправлении. Были образованы новые выборные городские учреждения. Постоянным городским учреждением была «общая градская дума», состоявшая из городского головы и 6 гласных (депутатов). Раз в три года созывалось собрание «градского общества», в состав которого входили наиболее состоятельные горожане. В городах появились судебные и полицейско-хозяйственные выборные учреждения, магистраты.

Следующим этапом развития местного самоуправления в России  были земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы императора Александра II. Земские учреждения разделялись на уездные и губернские. Работа между сессиями губернских земских собраний возлагалась на исполнительный орган земства – губернскую земскую управу, которая решала вопросы в сфере сельского хозяйства, народного образования, здравоохранения, дорожного строительства, социального призрения и другие вопросы. Уездные земские управы, избираемые уездным земским собранием, решали те же вопросы на уездном уровне.

Органами городского самоуправления были выборная городская дума и городская управа. Но параллельно с ними на местах существовали органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Деятельность земств и городского самоуправления в России была многогранна и имела широкий общественный резонанс, практика местного самоуправления привлекала к себе внимание и власти, и общества. Земские учреждения, созданные для обеспечения местных «польз и нужд» в хозяйственно-культурной области, не только аккумулировали в ходе своего развития общественное мнение по всем вопросам российской жизни, но и оказывали заметное воздействие на темпы модернизации аграрного сектора и социокультурной сферы города и села. На финансовой основе, созданной земством, строились школы и больницы, готовились кадры учителей и медицинского персонала.

Основой земского самоуправления в конце XIX была сельская община. В ведение сельской общины в то время входило: справедливое распределение земли среди ее членов, контроль за ее использованием; организация сельскохозяйственного производства; взимание налогов и сборов, контроль за их сбором, взыскание недоимок; содержание местных дорог, мостов, переправ; содействие перевозке арестантов, чиновников при их разъездах; принятие на постой военных и иных служивых людей; разбор гражданских дел; суд по уголовным делам, совершенным внутри общины (кроме тяжких), на основе местных обычаев; поддержание правопорядка; задержание бродяг, беглых, дезертиров; наблюдение за использованием правил прописки; борьба с местными пожарами и иными стихийными бедствиями местного масштаба; предупреждение преступлений, задержание виновных, предварительное дознание, наказание за мелкие проступки (штраф, административный арест, порка); отправка должников на принудительные работы; организация взаимопомощи членов общины, в том числе в случае неурожая; поддержка бедных, сирот, больных, одиноких стариков; содержание больниц, богаделен, других общественных заведений; организация досуга; содержание школ, больниц, библиотек, церквей; проведение праздников и обрядов; отношения с волостными, уездными, губернскими светскими и церковными властями и учреждениями; организация борьбы за интересы общины с государственными органами, помещиками, другими общинами.

Однако права местного самоуправления, достаточно ограниченные, но, как видим, не такие уж и маленькие, вызывали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Под таким давлением при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены в сторону усиления государственного влияния на принятие решений.

Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции – 21 мая 1917 года Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тыс. волостных земств, проведены выборы в волостные и уездные земства.

После Октябрьской революции 1917 года в стране сложилась такая система власти, при которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. Местное самоуправление в виде Советов депутатов трудящихся фактически стало представлять низовое звено единого государственного аппарата, а термин «местное самоуправление» в законодательстве не использовался.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных механизмов хозяйствования и хозяйственного самоуправления на местах. В этот период при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело, появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 году было принято Положение о городских советах, а в 1926 – Положение о местных финансах, которыми четко определялись компетенция и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась в этом период и муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был Л.А. Велихов.

С 1928 – 1929 годов в СССР наступает период «великого перелома», ускоренной индустриализации страны и коллективизации сельского хозяйства. Переход к мобилизационной модернизации экономики потребовал резкого усиления централизации хозяйственной жизни и публичного управления. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов были созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Установившаяся жестко централизованная система государственного руководства «сверху донизу» была закреплена Конституцией СССР 1936 года и Конституцией РСФСР 1937 года и сохранилась по форме почти без изменений до конца 1980-х годов.

Как известно, СССР был федеративным государством и состоял из 15 союзных республик. В состав союзной республики могли входить автономные республики, края, области, а в состав краев (прежде всего) и областей – автономные области и автономные округа со специфическим национальным составом населения. Местные органы государственной власти образовывались на более низких уровнях: в городах, районах, поселках, сельсоветах, в также во внутригородских районах крупных городов. В свою очередь города могли быть областного (краевого, республиканского) значения – крупные и относительно крупные города, и остальные города –районного значения.

По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года местные советы всех уровней стали избираться населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Это были массовые органы народного представительства. Так, в последние годы существования советской власти в поселковые и сельские советы избирались до 50, в районные – до 75 и в городские (в зависимости от числа жителей) – до 200 депутатов (в Моссовет – до 500). В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР – около 28 тысяч местных советов. Срок полномочий местных советов сначала составлял два года, а затем был увеличен до пяти лет.

Основные вопросы своей компетенции депутаты решали на сессиях местных советов, собиравшихся, как правило, несколько раз в год на один-два дня. Для управления местным хозяйством совет избирал из своего состава коллегиальный исполнительный комитет. Все остальные депутаты местных советов, кроме его председателя и заместителей, подотчетных совету, исполняли свои обязанности на неосвобожденной основе. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии. Депутаты также вели работу в своих избирательных округах. Действовал институт наказов избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Депутаты должны были отчитываться о своей работе перед избирателями и трудовыми коллективами, выдвинувшими их кандидатами в депутаты.

Это была система «плебисцитарной демократии». Выборы в местные советы проводились на безальтернативной основе (плебисцит). Кандидатуры единственного претендента на мандат местного депутата подбирались партийными органами в соответствии с утвержденными пропорциями (рабочие, крестьяне и интеллигенция; мужчины и женщины; старшие и молодежь; коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.п.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим, которые могли отменить их решения. На своем уровне они находились под решающим влиянием партийных органов.

Реформы в экономике и социальной сфере СССР конца 1980-х – начала 1990-х годов привели к ситуации социальной и политической нестабильности и дезинтеграции, в известной степени напоминающей ситуацию начала 1920-х годов. Одним из возможных инструментов стабилизации политического положения в стране и ее последующего экономического развития могло стать местное самоуправление. В марте 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» — в тогда еще союзное право вернулось понятие «местное самоуправление». Местные органы власти характеризовались в нем как органы самоуправления и самоорганизации граждан, хотя и оставались государственными органами. В принятой редакции Закон выводил не только Советы, но и их исполнительные органы из административной «вертикали», устранял подчиненность исполнительных комитетов местных Советов и их органов вышестоящим исполнительным органам государственной власти, подчинив их только закону.

Важным новаторством явилось законодательное закрепление понятия коммунальной собственности, отличной от государственной. Эти законодательные новеллы были весьма своевременны, поскольку в марте 1990  года на волне демократического энтузиазма  и  больших  социальных  ожиданий  по  всей  стране были  избраны   местные   Советы  народных  депутатов,  которые   стремились   по-новому решать социально-экономические проблемы  на  своих  территориях, по-новому, опираясь на демократические представления, выстраивать местную власть.

В июле 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», заменивший систему исполкомов с их коллегиальной ответственностью главами местных администраций, действующих на принципах единоначалия. Были достаточно подробно описаны компетенции местных Советов и местных администраций по их разным типам (поселковых и сельских; районных; городских). Однако сохранялась система вышестоящих и нижестоящих Советов. Предполагалось, что главы администраций будут всенародно избираться, однако в ноябре 1991 года от этого отказались – главы городских и районных администраций стали назначаться  региональными руководителями, поселковые и сельские главы – главой района с согласия местного Совета.

Окончательно законодательное установление местного самоуправления в современной России произошло в апреле 1992 года. Согласно внесенным тогда в Конституцию РФ изменениям, государственная власть в Российской Федерации осуществлялась на двух уровнях – федеральном и субъектов РФ, а местные советы провозглашались органами местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 года утвердила местное самоуправление одной из основ конституционного строя российского государства. В Конституции было определено, что местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти.

Однако действительное возрождение местного самоуправления началось с принятием в августе 1995 года Федерального закона №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Большую роль в этом процессе сыграло принятие в сентябре 1997 года Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Это был относительно благоприятный период для местного самоуправления, поскольку федеральная государственная власть оказывала существенную поддержку его органам. В 1995 и 1999 годах были приняты и в основном реализованы две федеральные программы государственной поддержки местного самоуправления. Была создана система союзов и ассоциаций муниципальных образований, на базе которых в 1998 году был образован Конгресс муниципальных образований РФ, деятельность которого была поддержана указом Президента РФ. При Президенте РФ был создан и успешно действовал Совет по местному самоуправлению. Аналогичные советы были созданы при Правительстве РФ и при Председателе Государственной Думы.

В марте 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления – основополагающий документ международного права, утверждающий нормы-принципы организации самоуправления городов и поселений. В мае 1998 года Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ принял решение о разработке целостной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации. Этапом стал и указ Президента РФ от 15 октября 1999 года №1370, которым были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Вместе с тем следует отметить, что формирование государственной муниципально ориентированной политики в этот период проходило на фоне экономической и политической слабости федерального центра при сепаратистских настроениях в некоторых субъекта РФ, особенно в республиках. Это не позволяло осуществлять требуемую финансовую поддержку местного самоуправления, с одной стороны, но в то же время федеральный центр искал для себя (и находил) на нижнем уровне власти политическую и организационную поддержку. В сложившихся тогда условиях (как и в период НЭП) органы местного самоуправления и работавшие тогда в них кадры, воспитанные в основном советской управленческой школой, приняли на себя значительный груз проблем по текущему жизнеобеспечению населения, выполняя при этом множество нефинансируемых государством государственных же функций. И, что особенно важно, органы местного самоуправления (и их объединения) в тот период служили, особенно в крупных городах, своеобразным «противовесом» региональному сепаратизму.

2000-е годы стали периодом укрепления Российского государства. Оно окрепло экономически и, соответственно, увеличилось финансовое обеспечение местного самоуправления. Был в основном преодолен региональный сепаратизм. Усилилась централизация в системе государственного управления, что стало находить отражение и в формировании моделей муниципальной власти. Сформировалась правящая партия «Единая Россия», влияние которой все активнее стало распространяться и на муниципальный уровень.

В то же время в Налоговый кодекс РФ были внесены изменения, существенно сокращающие (по сравнению с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации») налоговую базу местного самоуправления. Ослаб государственный интерес к муниципальной политике, были свернуты федеральные программы государственной поддержки местного самоуправления, прекратил работу (возобновил в 2007 году) Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ. Создавалось впечатление, что интерес государства к местному самоуправлению в России возрастал в период кризисов в экономике и слабости государственной власти и ослабевал в периоды развития и модернизации. В эти периоды были нужны высокая степень концентрации ресурсов и централизация власти, и органы местного самоуправления были нужны уже лишь как трансляторы государственной политики на местах. То, что органы местного самоуправления сами могут быть мощным ресурсом развития, в расчет не принималось.

При этом и практика применения Федерального закона №154-ФЗ выявила ряд его существенных недостатков. Практика наглядно показала, что для воплощения в жизнь в исторически короткие сроки соответствующих идей муниципальной теории не было необходимых как социальных, так  и экономических предпосылок. Не имея прочной финансовой основы, органы местного самоуправления в подавляющем своем большинстве вынуждены были признать вторичность местного самоуправления перед государственными структурами, отказываясь от самостоятельности.

Поскольку Федеральный закон №154-ФЗ носил рамочный характер и предполагалось развитие его положений региональными законами, решение многих вопросов территориального устройства и организационных форм местного самоуправления было передано на усмотрение субъектов Федерации, муниципалитетов и населения. Однако надежды на то, что регионы на основе учета своих условий разовьют и оптимизируют федеральный закон, не оправдались. Используя предоставленные возможности, органы государственной власти большинства субъектов Федерации значительно ограничивали самостоятельность муниципалитетов и сокращали их количество. Местное самоуправление действовало почти исключительно на уровне районов и городов «областного значения». Форма местной власти выбиралась такая, при которой всенародно избранный глава муниципалитета возглавлял и исполнительную, и представительную ее ветви.

Все муниципальные образования – независимо от численности жителей и возможностей своих бюджетов – исполняли единый набор вопросов местного значения, перечень которых при этом был еще и открытым.

Не оправдался расчет и на инициативу населения, которое не смогло освоить предоставленные законом муниципальные права и возможности, выстроить систему общественного контроля за деятельностью местной власти, систему территориального общественного самоуправления. Нормы о необходимости обеспечения местного самоуправления достаточными материальными и финансовыми ресурсами на практике не поддерживались государственными структурами и поэтому не нашли необходимого и достаточного развития в отраслевом федеральном законодательстве. При этом ко второй половине 90-х годов во многих городских и сельских поселениях России был уже значительно исчерпан ресурс систем жизнеобеспечения.

Вместе с тем за годы действия Федерального закона №154-ФЗ местная власть все же организационно оформилась, в пределах возможностей выполняла свою роль перед населением по смягчению «шоковых» реформ, по возможности сохраняла местное хозяйство. Был наработан существенный опыт применения различных моделей организации местного самоуправления и его органов, работы муниципального хозяйства. На основе Закона сложилась система федеральных законодательных актов и актов субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, развивалась система муниципальных правовых актов. Местное самоуправление медленно и трудно, но развивалось, однако его содержание было далеко от совершенства и вызывало справедливую критику как со стороны населения, так и государства, а также широких кругов заинтересованной общественности.

Новое политическое руководство страны в начале 2000-х годов поставило во главу реформы государственного управления разработку оптимальной системы распределения полномочий по уровням публичной власти и системы межбюджетных отношений, обеспечивающих финансирование исполнения этих четко установленных полномочий, разработку механизма государственного контроля за соблюдением законодательства органами публичной власти, систему взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства.

Для решения этих задач в июне 2001 года была образована комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления во главе с Д.Н. Козаком.

Итогом проделанной Комиссией работы стало принятие 4 июля 2003 года системных поправок в действующий Федеральный закон №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации» и принятие 6 октября 2003 года Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», запустивших полномасштабную реформу органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Определенное влияние на концепцию этих Федеральных законов оказала также Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, принятая Правительством РФ 15 августа 2001 года, которая предусматривала для местного самоуправления возможность законодательного регулирования особенностей муниципальных образований разных видов, определения для них минимального круга предметов ведения и полномочий, уточнения перечня вопросов местного значения.

Федеральный закон №131-ФЗ и запущенная им муниципальная реформа сыграли свою положительную роль в укреплении конституционной концепции местного самоуправления в России.

Проведена территориальная реорганизация местного самоуправления, в результате которой количество муниципальных образований увеличилось почти вдвое, при этом муниципалитетами стали все города и право быть муниципальными образованиями обрели сельские поселения. Появилось пять видов муниципальных образований – городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.

Были разграничены полномочия между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти; между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями. В Федеральном законе №131-ФЗ исчерпывающе определены вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований.

Возросла финансовая поддержка территорий со стороны государства, хотя это в основном произошло не за счет укрепления собственной доходной базы муниципальных образований, а за счет федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов. С учетом их реализации на местном уровне удалось решить некоторые проблемы в сферах образования, здравоохранения, жилищного строительства, сноса аварийного и ветхого жилья, капитального ремонта жилищного фонда, дорожного хозяйства, благоустройства и др.

Возросло значение представительной ветви в системе местной власти, увеличилось количество депутатов в представительном органе, окрепла партийная составляющая в организации его деятельности. Установленные Федеральным законом №131-ФЗ формы организации местной власти не предполагали для крупных муниципалитетов совмещения руководства местными представительным и исполнительным органами в одном лице. Напротив,  усилился контроль со стороны представительного органа за деятельностью главы муниципального образования вплоть до удаления его в отставку. Получили развитие процедуры непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (собрания, конференции, сходы; публичные слушания; опросы граждан), новый импульс развития был придан территориальному общественному самоуправлению.

Создана новая система союзов и ассоциаций муниципальных образований, центральным звеном которой являются советы (объединения) муниципальных образований в каждом субъекте РФ и состоящее из них единое общероссийское объединение муниципалитетов.

Однако сегодня необходимо констатировать, что, несмотря на имеющиеся достижения, реальные результаты муниципальной реформы далеко не в полной мере воплотили те цели, которые были положены в ее основу.

Первая цель – формирование стабильной и более совершенной законодательной базы местного самоуправления, четкое и оптимальное разграничение полномочий между уровнями публичной власти.

За период после принятия Федерального закона №131-ФЗ в него было внесено значительное число изменений и дополнений 84 федеральными законами (на сентябрь 2013 года) и этот процесс продолжается, что создает известную правовую неопределенность в этой сфере и заметно затрудняет правоприменение. Практически в полтора раза был расширен перечень вопросов местного значения для всех видов муниципальных образований, причем без соответствующего расширения доходной базы местных бюджетов. Существенные и плохо увязанные между собой изменения, затрагивающие интересы местного самоуправления, вносились также в Бюджетный, Налоговый, Земельный, Жилищный, Градостроительный кодексы. Более 200 федеральных законов регулируют полномочия местного самоуправления, причем ряд полномочий, установленных этими федеральными законами, не соответствуют вопросам местного значения. Постоянно увеличивается количество государственных полномочий, делегируемых местному самоуправлению, причем подчас не обеспеченных достаточным финансированием, либо вовсе без такового (как, например, регистрация граждан по месту проживания  в случаях отсутствия подразделений федеральной миграционной службы).

Вторая декларированная цель муниципальной реформы – приведение в соответствие расходных полномочий муниципальных образований доходным источникам их бюджетов. Вызывает вопрос полнота такого подхода, поскольку он фактически исключает возможность формирования бюджетов развития муниципальных образований. Вместе с тем, и в таком виде он не был последовательно реализован. Не проведен расчет расходных полномочий местного самоуправления в разрезе субъектов РФ. В структуре местных бюджетов неуклонно сокращается доля собственных налоговых и неналоговых доходов и возрастает доля трансфертов из бюджетов вышестоящих уровней. Не найдено оптимального решения вопроса разграничения государственной собственности на землю в границах населенных пунктов и целый ряд вопросов инфраструктурного развития муниципалитетов.

Третья цель – приближение муниципальной власти к населению, формирование структур гражданского общества на местном уровне, вовлечение широких слоев населения в самоуправленческий процесс. Обратной стороной этого процесса стало неоптимальное территориальное устройство местного самоуправления на отдельных территориях, множество небольших по численности населения, но нередко значительных по площади муниципальных образований, не имеющих возможности самостоятельно решать значительную часть вопросов местного значения. Это, наряду с торможением процессов развития местного гражданского общества и его структур, нередкими недостаточными оперативностью, компетентностью и открытостью органов местного самоуправления, приводит к нарастанию среди населения настроений разочарования и отчуждения от самоуправленческих процессов и от местной власти. Руководители муниципалитетов по-прежнему чувствуют себя зависящими в большей степени от вышестоящих государственных органов, чем от граждан.

 

Следует отметить, что последние полтора года характеризуются усилением внимания федерального руководства к вопросам развития местного самоуправления и принятием в связи с этим ряда важных решений.

Развернута работа по исполнению указов Президента России от 7 мая 2012 года. В указе №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» предусмотрен комплекс мер, направленных на повышение обеспеченности местных бюджетов. Указом №600 предусмотрены меры по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг, а указом №599 – меры по ликвидации дефицита мест в детских дошкольных учреждениях и по повышению заработной платы работников бюджетной сферы.

Решением президиума Государственного совета от 9 октября 2012 года предложено передать муниципалитетам неиспользуемые или неэффективно используемые земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена. Эти участки должны быть использованы в первую очередь для строительства жилья экономического класса.

На заседании Правительства РФ 1 ноября 2012 года были приняты решения по реальному укреплению финансовой базы местного самоуправления, установлены конкретные перечень и сроки осуществления этих мероприятий, а также цифры повышения доходов и сокращения расходных обязательств местных бюджетов. Эти решения в рамках объявленного первого этапа реализованы с 1 января 2013 года.

В послании Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 года и на заседании Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 года Президентом Российской Федерации была подвергнута критике система взаимоотношений органов местного самоуправления с контрольно-надзорными органами. Была отмечена разрозненность и дублирование надзорных мероприятий, неоправданный объем запрашиваемых документов, принятие практически неисполнимых судебных решений. Президентом были даны конкретные поручения по устранению таких подходов в деятельности контрольно-надзорных органов. Соответствующий законопроект в сентябре 2013 года внесен Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы.

В то же время принятые меры носят пока локальный, а не системный характер. Продолжает доминировать подход к местному самоуправлению не как к основанному на самоорганизации граждан ресурсу развития государства и общества, его экономики и социальной сферы, а как к нижнему уровню власти, который необходимо «встраивать» в управленческую «вертикаль». По-прежнему нет понимания того, что в сильном и действительно автономном местном самоуправлении содержится огромный и все еще не используемый по-настоящему резерв самоорганизации общества на локальном уровне, изыскания и использования невидимых сверху источников и резервов повышения уровня благополучия и качества жизни граждан, причем в масштабах всей страны.

Именно комплексный, системный подход государства к эволюционному развитию конституционных и международно-правовых основ, лежащих в основе ныне действующей концепции российского местного самоуправления, может, по нашему мнению, позволить определить основные направления государственной политики в области местного самоуправления; взаимоувязанное решение вопросов объемов полномочий органов местного самоуправления, его финансовой базы, земельно-имущественных вопросов, инфраструктурного развития муниципалитетов, территориальной организации, кадрового обеспечения местного самоуправления, взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти; обеспечить стабильную, непротиворечивую правовую базу местного самоуправления на федеральном, региональном и местном уровне, направленную на обеспечение автономии местного самоуправления в решении вопросов местного значения и развитии своих территорий. 

Муниципальное сообщество полагает целесообразным и необходимым разработку и принятие Государственной стратегии развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период, и готово на всестороннее участие в ее подготовке, предложив, в том числе, свое видение Основ этой Стратегии.

 

 

 

 

I.                   Роль местного самоуправления

в развитии государства и общества.

 

Один из основоположников теории современной демократии А. де Токвиль писал в середине XIX века: «Народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть»; «Изымите у общины ее силу и независимость, и вы найдете в ней лишь управляемых, но тогда не рассчитывайте встретить здесь граждан»; «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером».

Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, были описаны Л.А. Велиховым в его классическом труде «Основы городского хозяйства», изданном в 1928 году:

различие в характере власти: местное самоуправление – власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

разграничение сфер компетенции с государством (самостоятельная и автономная компетенция местного самоуправления);

самостоятельные источники средств – нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;

территориально ограниченный выборный принцип формирования органов местного самоуправления.

Эти высказывания можно считать основополагающими для понимания сущности и духа местного самоуправления.

Признание местного самоуправления как особой формы публичной власти и как особого общественного института означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует коллективный интерес местного сообщества – муниципальный интерес. Он состоит, прежде всего, в обеспечении благоприятных условий совместного проживания граждан на определенной территории, что требует устойчивого социально-экономического развития этой территории.

Выявляя, проявляя и реализуя муниципальный интерес, местное самоуправление одновременно выполняет три функции: функцию публичной власти, хозяйственную функцию и общественную функцию – функцию содействия самоорганизации граждан для реализации ими своего муниципального интереса.

Кроме того, а, быть может, прежде всего, местное самоуправление – это своего рода идеология, система жизненных взглядов, основанная на том, что граждане, местные сообщества могут решать многие вопросы местной жизни самостоятельно и более эффективно, чем государство, а в некоторых условиях – и чем бизнес, поскольку цель решения вопросов местного значения – реализация муниципального интереса, и максимально эффективная для данных условий реализация этой целевой задачи не всегда совпадает с интересами государства и бизнеса.

Еще одна важная роль местного самоуправления – это роль связующего звена между гражданами и государственной властью. Как отмечал А.И. Солженицын, «самоорганизация населения на местном уровне – это единственная возможность ликвидировать пропасть между властью и народом, реализовать потенциал энергии, сознания и силы народа».

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ по-настоящему демократического строя и важнейший принцип организации власти в демократическом государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества и демократической общественно-политической системы.

Основополагающими актами, определяющими основные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации являются Конституция и Европейская хартия местного самоуправления, 20-летие принятия и 15-летие ратификации которых мы отмечаем в текущем, 2013  году.

14 норм-принципов организации местного самоуправления Европейская хартия считает основными, обязательными для принятия всеми странами, которые ратифицировали этот документ. Среди них такие, как необходимость признания местного самоуправления в законодательстве и по возможности в конституции государства; автономия местного самоуправления в сфере компетенций в пределах, установленных законом; ограниченность административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления лишь целью обеспечения законности; право на обладание собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий; право на судебную защиту.

Обобщающим принципом Европейской хартии местного самоуправления является принцип субсидиарности: целесообразно сохранять полномочия у вышестоящего уровня власти только тогда, когда их выполнение более эффективно осуществляется именно на этом уровне; полномочия должны стремиться осуществляться на уровне, который находится ближе всего к гражданам.

Многие нормы-принципы Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления сформулированы в значительной степени под влиянием соответствующих норм Европейской хартии. Важной российской конституционной особенностью является более широкий конституционный демократизм правовой формулы местного самоуправления: местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции). Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).

Как видим, в нашей стране сформированы необходимые и достаточные конституционно-правовые основания для деятельности местного самоуправления в его традиционно-демократической европейской форме. Однако полагаем, что требуется, при сохранении ее конституционной, международно-правовой и законодательной концепции, всестороннее совершенствование действующей системы местного самоуправления на базе системной Государственной стратегии ее развития, основная цель которой – формирование необходимых и достаточных условий для комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, развития местных сообществ и гражданского общества на местном уровне. Эта цель достижима только при объединении усилий государства, муниципалитетов, общества, бизнеса, профессиональных и экспертных сообществ. Такое объединение усилий заинтересованных субъектов при их координации государством – одно из базовых условий успешности такой реорганизации.

Муниципальное сообщество заявляет готовность к такой работе и представляет свою позицию по содержанию и пределам такой реорганизации системы местного самоуправления по основным направлениям муниципальной деятельности.

 

II.               Вопросы институциональной и территориальной организации местного самоуправления

 

Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в 23001 муниципальном образовании (по состоянию на 1 января 2013 года), в том числе: в 517 городских округах, 1818 муниципальных районах, 1692 городских поселениях, 18717 сельских поселениях и 257 внутригородских муниципальных  образованиях г. Москвы и Санкт-Петербурга.

Приближение власти к населению было одной из основных целей муниципальной реформы 2003 года. На большей части территории страны местное самоуправление на тот момент осуществлялось в основном в административных районах и крупных городах. Приближение к населению означает «понижение» территориального уровня местного самоуправления до конкретных поселений, что соответствует его природе: ведь именно поселения являются местами компактного проживания людей, где жители объединены общими муниципальными интересами, образуют местное сообщество, где формируется свой единый хозяйственный и инфраструктурный комплекс. Несколько, и тем более десятки самостоятельных, разрозненных и существенно отличающихся друг от друга поселений никак не образуют местного сообщества.

Сегодня можно констатировать, что одним из существенных достижений муниципальной реформы явилось повсеместное создание поселенческих муниципальных образований как первичного уровня местного самоуправления.

Муниципальный район как межпоселенческое муниципальное образование появился в нынешней системе местного самоуправления потому, что была признана, во всяком случае на современном этапе развития страны, невозможность исключительно на поселенческом уровне решить все вопросы обеспечения жизнедеятельности населения. В связи с этим была выделена группа вопросов межпоселенческого (межмуниципального) значения, которые и стали вопросами местного значения муниципального района.

Без установление такой двухуровневой модели местного самоуправления (муниципальный район – поселения) невозможно было в принципе четко разграничить компетенции муниципальных образований в привязке к их виду (ранее, в  соответствии  с   Федеральным  законом   №154-ФЗ, и село  и  город-миллионник формально имели одинаковый объем вопросов местного значения, но, понятно, что каждый выполнял тот их объем, который мог), соответственно определить расходные полномочия муниципальных образований, установить соответствие расходных полномочий доходным источникам местных бюджетов и построить единую и управляемую систему межбюджетных отношений.

При этом необходимо отметить, что выбор оптимальных размеров территории муниципального образования является сложной задачей, зависящей от ряда факторов.

Приближение местной власти к населению и интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:

принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании местным сообществом своих общих муниципальных интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением органов местного самоуправления от населения;

принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления местному сообществу, который также требует оптимальной территории, предоставляющей населению максимальную возможность оперативно реагировать на действия местной власти;

принцип доступности органов местного самоуправления и государственных и муниципальных услуг для жителей, не требующий от них слишком большого времени. Выполнение этого условия определяется не только размерами территории муниципального образования, но и развитостью его транспортной инфраструктуры.

Противоположная первой тенденция состоит в укрупнении самоуправляемых единиц в попытке обеспечения на каждой самоуправляемой территории необходимого экономического потенциала. Крайним проявлением этой тенденции является создание городского округа в границах муниципального района с упразднением всех поселенческих образований на его территории, что лежит за гранью действующей законодательной концепции местного самоуправления; пересмотр же этих основ без достаточных на то оснований и вопреки политико-правовой и конституционной логике местного самоуправления повлечет за собой значительные системные социальные, экономические и политические риски. 

В практической жизни неизбежно определенное сочетание обеих тенденций. Однако сохранение самоуправленческих начал местной власти, что составляет основное смысловое содержание местного самоуправления как явления социальной действительности, требует подхода к определению территорий местного самоуправления с позиций необходимости и достаточности, имея в виду, прежде всего, интересы местных сообществ и составляющих их жителей.

В то же время огромное разнообразие местных условий предопределяет целесообразность принятия конкретных решений по оптимизации территориальной организации местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации в соответствии с действующим Федеральным законом и с учетом мнения населения, проживающего на соответствующих территориях. Каждое укрупнение муниципальных образований должно быть всесторонне обоснованно с учетом вышеизложенных подходов и не приводить к ликвидации поселенческого уровня местного самоуправления. При этом территориальные размеры нового поселения должны обеспечивать гражданам нормальную транспортную доступность органов местного самоуправления и организаций сферы услуг. В остальных случаях приоритет должен отдаваться межмуниципальному сотрудничеству.

Сохранение и развитие малых городов, поселений, в особенности сельских, является необходимостью, если мы говорим о сохранении в нашей стране сельских территорий как таковых. Сегодня сельские поселения объединяют типичные проблемы:

особенно низкий уровень собственных доходов местных бюджетов;

острая нехватка квалифицированных кадров для осуществления муниципального управления;

общая деградация агропромышленного производства и утрата производственных мощностей;

демографические проблемы: сокращение рождаемости, естественная убыль населения, низкая привлекательность и перспективность жизни и работы на селе для молодежи;

 низкое и постоянно ухудшающееся качество сельской инфраструктуры: сокращение сети сельских школ, медицинских учреждений, объектов культуры и досуга, отделений почты, других социально-значимых объектов.

Один из ключевых вопросов социально-экономического развития сельских территорий – уровень и качество жизни человека на селе, которые остаются на низком уровне и неуклонно снижаются. Показатели смертности и инвалидности в результате болезней сердечно-сосудистой системы, злокачественных новообразований превышают городские показатели на 25-30%, показатели стран Западной Европы – в 2,5-3 раза. Отсюда — высокий уровень смертности и низкая продолжительность жизни на селе: средняя продолжительность жизни мужчин-селян составляет всего 59 лет. В это же время продолжается практика планирования качества жизни по   минимальным показателям – прожиточному минимуму     и   потребительской   корзине,   что   не     соответствует    природно-сырьевым, финансово-экономическим и социальным условиям страны и самое главное – условиям достойной жизни.

Социально-экономическую политику по развитию сельских территорий необходимо рассматривать как сферу взаимной ответственности государства, муниципалитетов, науки, бизнеса и гражданского общества по обеспечению достойного качества жизни людей, а качество жизни – как критерий эффективности  управления. В  условиях  неравномерности   территориального развития   только   объединение усилий  государства, муниципальных  образований, бизнеса,  науки  и  экспертного  сообщества,  гражданских   организаций – государственно-муниципально-общественно-частное партнерство в самом широком смысле этого словаспособно вывести те или иные сельские территории на траекторию устойчивого социально-экономического развития.

Для решения указанных проблем сельских поселений была разработана и принята Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года, активно поддержанная жителями села и экспертами. Однако в процессе утверждения в Правительстве России многие конкретные аспекты из нее были исключены.

Для «сопротивления» обезлюдиванию и деградации населения сельских поселений ключевое значение имеет сохранение в них инфраструктуры образования, здравоохранения и культуры. В этой связи важно сохранение в новом Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» положения о необходимости учета мнения населения при решении вопроса о ликвидации сельских школ, и хорошо, что это правило распространено и на случаи их реорганизации. Аналогичные правила необходимо ввести и при решении вопроса о реорганизации учреждений здравоохранения. Вместе в тем вызывает опасения отмена этого порядка для сельских детских садов, а также расплывчатость формулировки «с учетом мнения населения», из которой не ясны ни форма выявления мнения населения, ни его значение (раньше требовалось именно согласие и именно схода граждан).

Именно для сельских поселений может оказаться наиболее эффективным и полезным объединение усилий – межмуниципальное сотрудничество. Поэтому крайне важно устранить те имеющиеся законодательные препятствия и методические лакуны, которые на сегодня имеются в этой сфере.

Полагаем необходимым и целесообразным государственное поручение для рассмотрения и решения следующих вопросов:

выделение средств для решения задач развития сельских поселений в соответствующих бюджетах отдельной строкой, а также включение отдельных разделов, посвященных развитию сельских территорий, в федеральные и региональные целевые программы;

изучение опыта реализации комплексных программ развития сельских поселений и сельских территорий и рассмотрения возможности их учета при планировании государственной политики на федеральном и региональном уровне;

разработка стратегии пространственного развития в Российской Федерации для создания условий комплексного подхода к организации территории, в том числе – и обязательно – сельских территорий;

разработка и принятие современного федерального закона о становлении и развитии крестьянских (фермерских) хозяйств и государственной поддержки такого развития;

предоставление государственных и муниципальных преференций предприятиям, размещающим производственные мощности в сельской местности, включая субсидирование кредитов, налоговые преференции, содействие лизинговым программам, введение льгот при подключении к инженерным сетям и другие меры;

осуществление бюджетного софинансирования из бюджетов всех уровней развития инфраструктуры сельских поселений, включая социальное жилье, объекты социальной инфраструктуры, водоотведение,  газоснабжение, телекоммуникационные сети, строительство и ремонт поселенческих и межпоселенческих дорог;

разработка мер стимулирования межмуниципального сотрудничества между городами – центрами муниципальных районов и сельскими поселениями, между несколькими сельскими поселениями для активизации сбыта и переработки мелкотоварной сельскохозяйственной продукции;

разработка программы развития трудовых ресурсов на селе, позволяющих реализовать меры по сохранению человеческого потенциала, повышению качества и привлекательности рабочих мест в сельской местности;

разработка программы привлечения горожан в сельскую местность, малые города и поселки, программы поддержки переселения в сельскую местность соотечественников из-за рубежа, развития фермерства и иных форм сельскохозяйственного производства;

объявление сохранение школ, амбулаторий и учреждений культуры в малонаселенной сельской местности приоритетной государственной задачей, превалирующей над задачей оптимизации бюджетных расходов, предусмотрев механизмы их полноценного финансирования и обеспечения квалифицированными кадрами и оборудованием, в том числе с учетом задач дальнейшей трансформации сельской школы в социокультурный центр сельского поселения;

предоставить право поселениям распоряжаться землей, государственная собственность на которую не разграничена, и общераспространенными полезными ископаемыми как дополнительными источниками доходов бюджетов сельских поселений.

Необходимыми основаниями для существования и развития сельских поселений должны стать связанные между собой принципы: «шаговой» доступности органов местного самоуправления поселений и муниципальных услуг для жителей; учета интересов местных сообществ и их развития (что, соответственно, повлечет и развитие поселений); инфраструктурной достаточности сельских  поселений (в том числе и  прежде всего для удобства проживания   в  них) – каждое сельское поселение должно иметь в соответствии с законом, как минимум, школу, учреждение здравоохранения (как минимум фельдшерско-акушерский пункт), информационно-культурно-досуговый центр (современный клуб), почту, отделение банка, участкового полицейского. При этом необходимо уменьшить количество вопросов местного значения для сельских поселений, сделать их количество и качество оптимальным и посильным для сел-муниципалитетов. В то же время законодательно ввести обязательный для исполнения сельским поселением перечень вопросов местного значения, которые не могут быть переданы на уровень муниципального района. Предусмотреть в Федеральном законе №131-ФЗ раздельный перечень вопросов местного значения для сельских поселений и для городских поселений. Ввести в перечень преобразований муниципалитетов преобразование городского поселения в сельское и обратно.

С целью сохранения и развития местных сообществ,  то есть для сохранения и развития сельского населенного пункта, необходимо сохранять и развивать самоуправленческие начала в населенных пунктах, не являющихся или лишившихся статуса сельских поселений, создавать там формы общественного территориального самоуправления (ТОС, сельские сходы, избранные населением сельские старосты и др.) с правом принимать рекомендательные решения по вопросам местного значения на территории этого населенного пункта.

Полагаем целесообразным сделать правилом формирование представительного органа муниципального района из числа глав поселений и депутатов представительных органов поселений, приведя таким образом в соответствие форму управления районом и «сервисный» (для поселений) характер его деятельности («поселения – для населения, район – для поселений»).

Процесс оптимизация территориальной организации местного самоуправления – как в правовом, так и в практическом плане – выявляет известную недостаточность законодательного регулирования этой сферы.

Одной из основных проблем в этой части является отсутствие единого подхода к территориальной организации Российского государства в целом, при множественности видов его территориального деления. Территориальная организация местного самоуправления выступает в качестве одного из видов организации территории государства, при этом законодательством недостаточно четко определено, как оно соотносится с некоторыми другими его видами (административно-территориальным устройством Российской Федерации и ее субъектов, градостроительным, земельно-правовым, выделением избирательных округов).

О необходимости такого регулирования говорил в начале муниципальной реформы и Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая на заседании Государственного совета РФ 23 октября 2002 года: «Полагаю, что единые принципы территориальной организации муниципалитетов должны быть установлены федеральным законом». Эта задача и сегодня не теряет актуальности.

Полагаем необходимым принятие Федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства (территориальной организации) в Российской Федерации, в котором определить правовое содержание понятия «населенный пункт» как родового и его виды (город, поселок, сельский населенный пункт), критерии отнесения населенных пунктов к тем или иным видам, порядок наделения населенных пунктов соответствующим видовым статусом и лишения этого статуса, понятия административно-территориальных единиц и административно-территориального устройства в субъекте Российской Федерации.

Особенно важно установить федеральным законом правовое определение понятия «город», критерии и порядок наделения населенного пункта статусом города и лишения этого статуса, а также дать более определенную корреляцию разных видов населенных пунктов с разными видами муниципальных образований. Особенно это касается корреляции городов с городскими поселениями и городскими округами, а то, например, по буквальному смыслу Федерального закона №131-ФЗ, поселок может быть городским округом, а город может им не быть, что порой можно наблюдать и на практике.

Именно основные элементы муниципального образования: населенный пункт с его градообразующим инфраструктурным (производственным, жилищно-коммунальным, социально-бытовым, культурно-информационным) комплексом; жители – и существенные характеристики их муниципального коллектива; цель существования и деятельности муниципалитета должны являться основой юридического конструирования и типологизации муниципальных образований. В свою очередь, основу правовой типологизации населенных пунктов должны составить существенные свойства составляющие его элементов: населения, инфраструктурного комплекса, территории.

В связи с этим, вполне правомерно предложение о выделении нового вида муниципальных образований – крупных городов («городских агломераций»), прежде всего из числа городов – центров субъектов РФ, поскольку они «в разы» отличаются от иных городов субъекта РФ и по численности населения, и по занимаемой территории, и по величине инфраструктурного градообразующего комплекса и его качеству, и по целевым функциям. «Городские агломерации» как муниципальные образования могли бы иметь в своем ведении дополнительные вопросы местного значения в ряде сфер деятельности – промышленной и научно-технической политике, здравоохранении, высшем и среднем профессиональном образовании, дорожном строительстве и др. и связанные с этим дополнительные полномочия, и иметь внутригородские муниципальные образования (как еще один особый вид муниципалитетов), как это и рекомендует Европейская хартия городов II (2008 г.), вопросы местного значения и полномочия по их решению которых устанавливались бы в соответствии с федеральным законом уставом такой «городской агломерации», имея в виду, в том числе, сохранение единства городского хозяйства.

Необходимо также привести в соответствие положения Федерального закона № 131-ФЗ и Градостроительного кодекса РФ в части возможности отражения в генеральном плане городского поселения территорий, предназначенных для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, не входящих на момент составления генерального плана в границы соответствующего городского поселения.

Полагаем целесообразным государственное поручение для рассмотрения и решения указанных вопросов.

 

Отдельный вопрос – устройство местной власти в малонаселенных и труднодоступных местностях. Территориально в нашей стране такие местности едва ли не преобладают, и, полагаем, что система местного самоуправления, предложенная для относительно населенных местностей, не в полной мере может быть приложена к малонаселенным и труднодоступным территориям и находящимся на них населенным пунктам. Вопрос этот весьма важен и нуждается в изучении, поэтому полагаем необходимым государственное поручение профильным федеральным органам государственной власти с привлечением всех заинтересованных сторон для его проработки и соответствующих предложений.

 

III. Вопросы оптимизации полномочий местного самоуправления и делегирования государственных полномочий

 

Разграничение полномочий между уровнями публичной власти, их оптимизация для местного самоуправления, приведение в соответствие расходных полномочий муниципальных образований доходным источникам их бюджетов было одним из оснований и целью муниципальной реформы. Однако достичь этого, как уже отмечалось, в полной мере не удалось. Более того, за истекшие десять лет, прошедших после принятия Федерального закона №131-ФЗ, более чем в полтора раза увеличились перечни вопросов местного значения всех видов муниципалитетов: с 2003 по 2012 гг. количество вопросов местного значения городских округов увеличилось с 27 до 44, муниципальных районов – с 20 до 38, поселений – с 22 до 39. При этом не производились не только компенсация возросших расходов на их решение, но и  расчет «стоимости» этих новых полномочий.

Отмечается недостаточный учет природы полномочий при их распределении между уровнями власти. Так, с одной стороны, на органы местного самоуправления подчас возлагаются не свойственные им функции – имеющие по своей природе  общегосударственный или региональный характер, либо требующие централизованного подхода, решения силами единой государственной системы органов. Так, неоправданно к вопросам местного значения отнесены: профилактика терроризма и экстремизма; гражданская оборона; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований; мобилизационная подготовка; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; предоставление участковому уполномоченному полиции и членам его семьи жилого помещения, а также помещения для работы на обслуживаемом административном участке.

Отсутствие должного методического, организационного и профессионального обеспечения этой деятельности, которое муниципалитетам трудно, а порой и невозможно осуществить без государственной поддержки приводит порой на практике к недостаточно эффективной работе муниципалитета в этой непростой, высокопрофессиональной и весьма ответственной сфере, от которой порой зависит жизнь и благополучие тысяч людей.

С другой стороны, в ряде случаев органы местного самоуправления неоправданно лишаются средств влияния на процессы жизнеобеспечения на местах и которые эффективнее можно решать именно с муниципального уровня. Это касается, например, некоторых контрольно-надзорных полномочий и, шире, всей системы муниципального контроля.

Важным и назревшим вопросом является и предоставление органам местного самоуправления поселений права распоряжаться общераспространенными полезными ископаемыми (в первую очередь, песком, глиной, гравием, торфом), что не только укрепит минерально-сырьевую базу местного дорожного и гражданского строительства, а также малой энергетики, но и положительно скажется на доходах муниципальных образований, укрепит материальную базу села. При этом субъекты Российской Федерации своими законами могли бы устанавливать конкретный перечень полезных ископаемых, являющихся на их территории общераспространенными.

Также в целях повышения эффективности использования территориальных ресурсов органы местного самоуправления поселений должны быть включены в состав субъектов, осуществляющих распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Одновременно должно быть отменено исключение, позволяющее органам государственной власти субъектов Российской Федерации распоряжаться земельными участками в столицах (административных центрах) этих субъектов, о чем уже давно и справедливо говорят руководители крупных городов. Необходимы местному самоуправлению и полномочия по созданию муниципальных информационных систем, обеспечивающих решение вопросов местного значения. 

Четвертая часть вопросов местного значения содержит такие формулировки, как «создание условий», «обеспечение условий», «участие в осуществлении», «содействие развитию» и т.п. Подобный подход не всегда позволяет определить объем полномочий органов местного самоуправления в соответствующих сферах. Необходимо уточнение (там, где это возможно сделать) правового содержания данной терминологии. При этом, однако, нельзя допустить чрезмерного ограничения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, в том числе – и  прежде всего – при использовании программно-целевых  методов  и «бюджетов развития»  в  комплексном  социально-экономическом развитии муниципалитетов. 

 

В рамках программы научно-исследовательской работы Государственной Думы, проведенной по инициативе Комитета Государственной Думой по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления осенью 2012 года, было обработано 567 федеральных закона, касающихся вопросов местного самоуправления, и в 203 из них выявлены полномочия, осуществление которых тем или иным образом возложено на органы местного самоуправления в различных сферах общественных отношений.

Обнаружилось, что в целом ряде федеральных законов на органы местного самоуправления возложены полномочия, явно выходящие за пределы вопросов местного значения (не являющиеся по своей природе муниципальными) и при этом не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных государственных полномочий. Например:

- регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета (статья 4 Закона Российской Федерации 25 июня 1993 года № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»);

- прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (статья 58 Налогового кодекса Российской Федерации);

- регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями – физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (статья 303 Трудового кодекса Российской Федерации);

- выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет  (часть 2 статьи 13 Семейного кодекса Российской Федерации);

- участие в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 16, 17, 19, 61 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

- учет личных подсобных хозяйств и ведение похозяйственных книг (статья 7 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»);

-  приостановление работ, связанных с пользованием недрами, контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых и иные полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования (статья 5 Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах»);

- организация проведения профилактических прививок, включенных в Национальный календарь профилактических прививок (статья 6 Федерального закона от 17 сентября 1998 года № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»);

- полномочия в области мобилизационной подготовки и мобилизации, кроме организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального образования (статья 8 Федерального закона от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»);

- формирование списка народных заседателей (статья 2 Федерального закона от 2 января 2000 года № 37-ФЗ «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации») и некоторые другие.

За органами местного самоуправления такие полномочия, в соответствии с конституционными положениями, должны быть закреплены как государственные с предоставлением соответствующих субвенций на их исполнение.

В то же время полномочия, установленные «отраслевыми» федеральными законами и выходящие за «рамки» вопросов местного значения, которые по своей природе являются муниципальными, вполне могут быть отнесены к соответствующим вопросам местного значения, что, очевидно, в ходе дальнейшей работы по совершенствованию Федерального закона №131-ФЗ и должно быть сделано. Речь идет, например, о полномочиях в сфере экологической экспертизы, по установлению территорий традиционного природопользования, по распоряжению участками недр местного значения и др. 

Надо сказать, что сходные проблемы существуют и на уровне регионального законодательства, когда субъекты Российской Федерации в ходе правового регулирования тех или иных отношений по предметам совместного ведения, по существу, возлагают на органы местного самоуправления дополнительные функции. Между тем региональными законами полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения, в отличие от федеральных законов,  вообще регулироваться не могут.

Наряду с этим существует ряд полномочий с неопределенной правовой природойполномочий, прямо  закрепленных за органами местного самоуправления, но вызывающих сложности в однозначном отнесении с тем или иным вопросом местного значения (например, содействие поиску и устройству безнадзорных животных; постановка на учет, содержание бесхозяйного недвижимого имущества, а также оформление права муниципальной собственности на него в случае необнаружения собственника; размещение социальной рекламы и др.). В данном случае необходимо четко определиться, следует ли вообще возлагать данные полномочия на органы местного самоуправления, и внести соответствующие законодательные поправки: либо исключить их из компетенции органов местного самоуправления, либо инкорпорировать в перечень вопросов местного значения.

Наконец, в ряде случаев имеет место неопределенность в принадлежности полномочийэто случаи, когда функция прописана, а к чьей конкретно компетенции она относится, не ясно. Такова, например, ситуация со скотомогильниками (биотермическими ямами), бесхозяйными гидротехническими сооружениями, отловом и иммунизацией безнадзорных животных, организацией спецстоянок для хранения задержанных транспортных средств и др. Это приводит к тому, что в одних местах этим занимаются региональные власти, в других – муниципальные, в третьих – никто не занимается. В ходе прокурорских проверок и судебных разбирательств данные положения получают различное истолкование и по-разному определяется ответственный за эти «бесхозяйные» функции уровень власти. А ведь многое даже из названного выше – это не какие-то второстепенные, а жизненно важные проблемы, грозящие неблагоприятными последствиями вплоть до экологических катастроф.

Не единичны случаи, когда за разными уровнями власти закреплены однородные функции и сферы ответственности, полномочия четко не разграничены. В ряде случаев формулировки как базового, так и отраслевого законодательства при описании вопросов ведения разных уровней власти, а также разных видов муниципалитетов практически идентичны или схожи до степени смешения. В результате невозможно определить границы компетенции и ответственности каждого уровня власти в соответствующей сфере. Это касается, например, охраны окружающей среды, поддержки сельскохозяйственного производства, поддержки малого и среднего предпринимательства, культуры, искусства, народных художественных промыслов, деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований, терроризма и экстремизма, работы с детьми и молодежью.

Статьями 141, 151, 161 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено порядка 10 прав каждого вида муниципальных образований (создание музеев поселения, муниципального района, городского округа;  совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству и ряд других), что соответствует трети объема вопросов местного значения муниципальных образований, закрепленных статьями 14, 15, 16 того же Закона. При этом такие права закрепляются не только в базовом, но и в отраслевом законодательстве. Более того, с учетом изложенных выше проблем разграничения компетенции, это ведет к тому, что не всегда можно однозначно определить природу той или иной функции, понять, как она соотносится с вопросами местного значения и не является ли она в действительности государственным полномочием, не переданным в установленном порядке. Закрепление значительного объема прав по решению вопросов, не отнесенных законом к вопросам местного значения, ведет к размыванию ответственности за их решение, перекладыванию политической и социальной ответственности государства на нижестоящий уровень власти, который не всегда способен в должном объеме это реализовать.

Стали отмечаться также случаи, когда органы прокурорского надзора требуют от органов местного самоуправления в обязательном порядке исполнения полномочий (т.е. не только прав, но и обязанностей) по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения.

Требуется государственное поручение по проведению работы по дальнейшей оптимизации, уточнению и разграничению полномочий между уровнями публичной власти, между видами муниципальных образований. Необходимо надлежащим образом урегулировать полномочия, не подпадающие под вопросы местного значения –  либо в установленном порядке передать их на местный уровень, установив в Федеральном законе №131-ФЗ соответствующий им вопрос местного значения, либо изъять из компетенции органов местного самоуправления, предав его на соответствующий государственный уровень. Исключить закрепление в законе одинаковых или сходных полномочий за разными уровнями публичной власти и/или разными видами муниципальных образований одновременно. В тех случаях, когда сделать это в законе принципиально невозможно либо нецелесообразно в связи с возникающим при этом ограничениям возможностей муниципалитетов по комплексному социально-экономическому развитию, уместно заключать публичные договоры между органами власти разных уровней, а также между органами местного самоуправления муниципального района и поселений по разграничению полномочий между ними в рамках установленных законом компетенций, для чего требуется ввести в право институт «публичного договора».

Считаем целесообразным разделить в Федеральном законе №131-ФЗ вопросы местного значения для городских поселений и для сельских поселений.

Требуется неукоснительно соблюдать норму статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой при возложении на органы местного самоуправления новых расходных обязательств либо увеличении имеющихся одновременно должны определяться источники и порядок финансирования соответствующих дополнительных расходов; исключить из практики Государственной Думы принятие к рассмотрению в первом чтении законопроектов, не содержащих соответствующих положений, установив данное правило в Регламенте Государственной Думы.

Необходимо провести системную и масштабную работу по расчету стоимости полномочий местного самоуправления применительно к каждому субъекту Российской Федерации или их группам (например, по федеральным округам).

Считаем необходимым уточнить в Федеральном законе №131-ФЗ компетенции органов местного самоуправления внутри одного муниципального образования. Целесообразно законодательно установить общее правило, что представительный орган муниципального образования осуществляет нормативное правовое регулирование по вопросам, отнесенным к компетенции муниципального образования, а местная администрация регулирует эти вопросы в случаях и в порядке, установленном принятыми нормативными правовыми актами; и неукоснительно соблюдать этот подход в практике правоприменения.

Представительному органу должны принадлежать законодательно установленные исключительные полномочия по утверждению планов и программ, как комплексного социально-экономического развития муниципального образования, так и планов и программ по направлениям муниципальной деятельности, по утверждению тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, по определению порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений.

Полагаем целесообразным законодательно предоставить необходимые полномочия главе муниципального образования как его высшему должностному лицу по обеспечению осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, включая возможность координации деятельности органов местного самоуправления и их регулярной отчетности перед главой в соответствии с процедурой, установленной уставом муниципалитета.

 

Устойчивой тенденцией является заметный рост числа государственных полномочий, передаваемых  для осуществления органам местного самоуправления.

В настоящее время количество государственных полномочий, переданных с федерального уровня, невелико (первичный воинский учет в местностях, где отсутствуют военные комиссариаты, составление списков кандидатов в присяжные заседатели). В то же время большую часть делегированных на уровень местного самоуправления государственных полномочий составляют государственные полномочия субъектов Российской Федерации. К таким полномочиям относятся, например, создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их права, организация деятельности данных комиссий, социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных категорий граждан, полномочия в сфере здравоохранения, организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству, формирование и содержание архивных фондов, поддержка сельскохозяйственного производства и ряд других.

Во многих случаях субъектами Российской Федерации передаются не отдельные государственные полномочия, а целые блоки полномочий, по факту практически все полномочия в определенной сфере. Проблема заключается в том, что при принятии полномочия, с одной стороны, расширяется поле деятельности органов местного самоуправления, и это имеет определенную целесообразность, но, с другой стороны, нередко сужаются возможности муниципалитетов для решения задач местного значения.

Ситуация усугубляется тем, что во многих «отраслевых» законах, принимаемых в последнее время, субъектам Российской Федерации разрешается передавать на местный уровень переданные им федеральные государственные полномочия. Это предусмотрено, например, Федеральными законами «Об актах гражданского состояния», «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи», «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» и др. Такая ситуация крайне усложняет и запутывает распределение и реализацию соответствующих функций.

Доля средств, передаваемых местным бюджетам из бюджетов вышестоящего уровня  в виде субвенций в целях финансового обеспечения делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий составляет по итогам 2012 года 28,4% консолидированных доходов местных бюджетов, или 893,6 млрд. рублей (данные Министерства финансов РФ).

В то же время реализация делегированных государственных полномочий на основе субвенций из бюджетов вышестоящего уровня не способствует укреплению налогового потенциала муниципальных образований, не стимулирует органы местного самоуправления к эффективному исполнению переданных (не собственных) полномочий, возложенных на них без их согласия и зачастую без достаточного финансового и материального обеспечения. Делегирование полномочий нижестоящим уровням публичной власти представляет собой вторичный механизм перераспределения компетенции, а потому является следствием неэффективного первичного разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти.

Полагаем целесообразным разработать и принять новую редакцию главы 4 Федерального закона №131-ФЗ, регулирующую наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в которой:

- определить основные принципы и случаи делегирования государственных полномочий местному самоуправлению;

-  подтвердить, что государственные полномочия передаются исключительно законом;

- определить, что делегируются только полномочия по предоставлению услуг, при этом нормативно-правовое регулирование осуществления полномочий, включая нормативы и стандарты услуг, социальные льготы, равно как и финансирование предоставления услуг, основанное на оценке стоимости передаваемого полномочия, включая накладные расходы, устанавливаются тем уровнем власти, который делегирует данные полномочия со всей полнотой ответственности за их финансирование;

- исключить возможность «двойной» передачи государственных полномочий (с федерального уровня – на региональный, а затем с регионального – на местный): передавать можно, как принцип, только полномочия своего уровня власти, иной подход ослабляет ответственность за исполнение полномочий;

- предусмотреть возможность предварительного согласования передачи полномочий органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления муниципальных образований с советом муниципальных образований субъекта РФ.

Необходимо провести ревизию перечня полномочий субъектов Российской Федерации, установленных статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления, с целью его сокращения.

Необходимо также урегулировать, наконец, застарелый вопрос о регистрации граждан по месту жительства при отсутствии органов федеральной миграционной службы, оформив его как делегированное федеральное государственное полномочие, и предусмотреть выделение субвенций на его реализацию.

 

С совершенствованием системы компетенций местного самоуправления неотъемлемо связан процесс формирования единой системы качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Актуальной остается проблема, связанная с отсутствием единых принципов и методических рекомендаций выделения, классификации и стандартизации муниципальных услуг. В отсутствии таких стандартов на государственном уровне органы местного самоуправления вынуждены самостоятельно вырабатывать подходы к определению и классификации услуг, что замедляет внедрение нормативного финансирования муниципальных услуг. Необходимо привести во взаимное соответствие положения Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в части определения и соотнесения понятий «муниципальная услуга», «муниципальная функция». Необходимо выработать на федеральном государственном уровне единые принципы и методические рекомендации выделения и классификации муниципальных услуг, единые подходы к установлению стандартов оказания услуг и их стоимостной оценки.

Комфортность предоставления услуг зависит, в первую очередь, от оперативности решения вопроса, с которым обращается человек, и от того, сколько времени и усилий затрачивает заявитель на общение с органами власти по этому поводу. В этой связи, во-первых, повсеместно должны быть приняты административные регламенты. В июле 2012 года истек отведенный Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» срок для принятия всех необходимых регламентов, а также для приведения ранее принятых регламентов в соответствие с данным Законом. Административные регламенты должны устанавливать совершенно четкие нормативы: по срокам рассмотрения вопроса, по нормам времени ожидания в очереди, по порядку взаимодействия разных органов власти. И главное: эти правила должны неукоснительно соблюдаться, должна быть отлажена система контроля и жесткого реагирования на случаи нарушения установленных правил.

Во-вторых, должна быть создана соответствующая институциональная, организационная среда, которая позволяла бы людям минимизировать затраты времени и сил.  Для этого нужно активно отрабатывать и шире внедрять модель многофункционального центра.

Однако неурегулированным остается вопрос финансирования деятельности многофункциональных центров, которые, как правило, существуют как учреждения субъекта Российской Федерации либо муниципальные учреждения. Соответственно, в законодательстве Российской Федерации необходимы отсутствующие ныне правовые механизмы, обеспечивающие возможность софинансирования их деятельности из бюджетов разного уровня.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации № 796, в населенных пунктах с численностью населения свыше 50 тыс. человек в многофункциональном центре (МФЦ) должно быть не менее 20 окон для приема и выдачи документов. При этом предусмотрено, что площадь МФЦ в таких городах должна составлять, как правило, не менее 800 кв.м. Однако выполнение данных требований затруднительно для большинства малых и средних городов в связи с дефицитом свободных помещений, находящихся в муниципальной собственности.

Полагаем, что необходимы региональные программы создания многофункциональных центров в муниципальных образованиях региона с возможным целевым софинансированием создания МФЦ в тех муниципальных образованиях, возможности которых по созданию МФЦ в соответствии с требованиями и сроками, определенными законодательством, ограничены.

Полагаем, что поскольку вопрос повышения эффективности предоставления муниципальных услуг и связанный с ним вопрос о работе МФЦ является одним из ключевых для местного самоуправления, необходимо постоянное внимание к нему со стороны публичных властей всех уровней и устранения правовых и организационных препятствий на пути его реализации.

 

IV. Вопросы финансово-экономических основ

местного самоуправления



Страницы: Первая | 1 | 2 | 3 | ... | Вперед → | Последняя | Весь текст